Slezská Univerzita

Obchodně podnikatelská fakulta

Katedra ekonomie

Seminární práce do předmětu Veřejná ekonomika

Téma:

Problematika vyšších územně správních celků a reformy veřejné správy

Obsah

Úvod………………………………………………………………………………3

Rozsah a způsob regulace společenských záležitostí veřejnou správou…………..4

Pojetí veřejné správy jako veřejné služby………………………………………...4

Veřejná správa a ekonomický rozvoj……………………………………………..5 43671ugo76fsk5e

Veřejná správa a veřejné finance………………………………………………….5

Řízení veřejné správy……………………………………………………………..6

Veřejná správa a kontrola…………………………………………………………6

Pracovníci ve veřejné správě……………………………………………………...7 gs671u3476fssk

Širší pojetí reformy státní správy…………………………………………………7

Dekoncentrované orgány státní správy a detašovaná pracoviště………..7

Program zvýšené účinnosti veřejné správy……………………………….8

Přechodná etapa reformy veřejné správy…………………………………9

Připravované územní rozdělení územně vyšších správních celků………………...10

Závěr………………………………………………………………………………12

Použité prameny…………………………………………………………………..13

Úvod

Veřejná správa je chápána jako soubor procesů, které řídí, regulují a vykonávají specifické instituce za účelem správy věcí veřejných, tedy veřejných záležitostí. Za veřejnou záležitost je považováno vše, co se dotýká každého člověka jako člena společnosti, a to jak v jeho roli občana, tak i v jeho roli člena rodiny, pracovníka, vlastníka či spotřebitele. Protože se jedná o záležitosti, které se dotýkají každého člověka v důsledku toho, že žije ve společnosti, ujímají se jejich řízení, regulace či výkonu subjektu veřejné správy, které tak činí celou soustavu forem, nástrojů a metod. V naší společnosti jsou občany voleny a kontrolovány. Celý systém fungování veřejné správy pak vychází z principu, že svoboda jednoho občana končí tam, kde začíná ohrožovat svobodu jiného občana.

V souladu se současnou evropskou koncepcí reforem veřejné správy, je tato koncepce široce pojímána. Je pojímána komplexně, systémově a je chápána jako kontinuální proces. Široké pojetí reformy veřejné správy není rozhodně možno slučovat s jakoukoliv tendencí k omezování svobodného rozhodování občanů v rámci ziskových i neziskových subjektů hospodářství a občanského života ani se způsobem omezování uspokojování jejich potřeb. Jeho však možno slučovat se snahou o vymezení pravidel pro tato rozhodování, která si vzájemně neodporují, jejich dodržování je vymahatelné a vytváří přehledné institucionální, procesní a realizační (technologické) podmínky pro formování a realizaci celkové politiky vlády a územní správy.

Těžiště koncepce reformy ohledně vyšších územně správních celků je postaveno na průřezových procesech, nikoliv tedy na bázi sektorů průmyslu. Bližší určení strategických záměrů a legislativního zajištění reformy je prioritně provedeno ve vztahu k reformě územní správy a s ní souvisejících problémů reformy vlády. Územní správa představuje z hlediska své kapacity největší součást systému veřejné správy v České republice a v současné době představuje její organizace jeden z nejzávažnějších limitů efektivnosti veřejné správy.

Úspěch reformy veřejné správy je závislý především na zvolené koncepci, na kvalitě rozpracování koncepce do jednotlivých projektů a na kvalitě legislativního zabezpečení reformy. Významnou roli hraje také kvalita řízení reformy, především sestavení harmonogramu a jeho důsledné plnění. Splnění těchto podmínek by si měla vzít na zodpovědnost vláda. Na základě zkušeností z EU víme, že reforma veřejné správy se musí stát vládní prioritou dlouhodobého charakteru. Dále se musí stát věcí veřejnou (musí získat veřejnou podporu). Také by mělo být dosaženo politické shody mezi všemi politickými subjekty.

Rozsah a způsob regulace společenských záležitostí veřejnou správou

Současná veřejná správa je poznamenaná vysokým stupněm centralizace, a to především v důsledku nedostatečného počtu stupňů veřejné správy. Tento počet se omezuje v oblasti státní správy na dva územní stupně a v oblasti samosprávy před počátkem fungování vyšších územně správních celků na jeden stupeň. V důsledku tohoto stavu nebylo možné svěřit rozhodování regionálních problémů jiným subjektům než ústředním orgánům státní správy, popřípadě jejich specializovaným územním správním úřadům.V důsledku zmíněné situace i poměrně malé přehlednosti právního řádu tak dochází i k četným vadám při vydávání obecně závazných vyhlášek obcí. Takové vady pak snižují právní jistotu fyzických a právnických osob a zatěžují činnost vyšších správních orgánů a soudů. Celková situace je zhoršena vysokou četností malých obcí.

Vysoký stupeň centralizace na úrovni vlády způsobuje, že činnost ministerstev má pouze operativní charakter. Tomuto je také přizpůsobena organizační struktura těchto úřadů (a jejich personální obsazení). Jednou z největších slabin tohoto systému je nízká úroveň horizontální koordinace jednotlivých subjektů. V tomto směru sice byla učiněna jistá opatření, konstatovaný nedostatek však nebyl zdaleka odstraněn.

Neexistence vyšších územních správních celků měla za následek vznik velkého počtu dekoncentrovaných orgánů a detašovaných pracovišť. Jejich počet a rozsah kompetencí značně ztěžuje koordinaci státní správy a výrazně ovlivnil izolovanost mezi vertikálními liniemi státní správy.

Pojetí veřejné správy jako veřejné služby

Veřejná správa je stále více chápána jako veřejná služba. Ztrácí svůj mocenský charakter ve prospěch služby veřejnosti. Důsledně se však toto pojetí uplatňuje pouze ve vztahu veřejné správy ke společnosti jako celku. Tam, kde je to v souladu s povahou regulovaných záležitostí, vychází veřejná správa především z potřeb uživatelů služeb.

Hlavním problémem je obecně malá vzdělanost v záležitostech veřejné správy, a to jak u pracovníků veřejné správy, tak i u občanů. Projevuje se v nízké úrovni chápání dvou linií veřejné správy, a to linii samosprávy a linii státní správy. Každá z nich má v demokracii své specifické poslání. Zaměňování těchto linií je výrazem nepochopení skutečnosti, že státní správa hájí zájmy všech občanů jako členů společnosti. Zajišťuje vytváření podmínek pro uspokojování těch potřeb, které vyplývají ze skutečnosti, že člověk-jedinec žije ve společnosti, a to na určitém území státu.

Poměrně nízká úroveň občanského vědomí způsobuje, že většina občanů očekává od veřejné správy jako služby, že každému občanovi bude v jeho požadavcích vyhověno a jakékoliv omezení chápe jako nedemokratický zásah do svých občanských svobod. Poměrně nízká úroveň řízení veřejné správy, související s poměrně nízkou profesionalitou pracovníků veřejné správy, způsobuje tendenci k aroganci moci, a to v obou liniích veřejné správy.

Veřejná správa a ekonomický rozvoj

Za veřejný sektor je považována ta část národního hospodářství, která je financována z veřejných financí, a proto o ní rozhoduje veřejná správa cestou veřejné volby a podléhá v plném rozsahu veřejné kontrole. Veřejný sektor je tedy řízen veřejnou správou, ať už jsou jeho aktivity (služby) poskytovány subjekty založenými veřejnou správou nebo jinými, tedy soukromými subjekty.

V evropském kontextu je kladen důraz na rychlý a korektní postup při vyřizování správních záležitostí, na právní jistotu subjektů vstupujících do ekonomických vztahů a na obranu před únikem informací svěřených orgánům veřejné správy v souvislosti s výkonem jejich funkce.

V prostředí České republiky však stále přetrvávají problémy. Jde o to, že přežívá představa, že podnikatelské aktivity jsou výlučnou záležitostí tržního mechanismu a čím méně se do něho zasahuje, tím lépe pro ekonomický růst. Tato teze pak způsobila celou řadu vážných problémů, které jsou podrobně analyzovány v řadě jiných dokumentů. Veřejná správa v České republice zcela nedostatečně kultivuje podnikatelské prostředí.

Dochází doslova k nepochopení problematiky v důsledku nejednotného chápání pojmů. Veřejný sektor bývá chápán jako státní sektor, nikoliv jako sektor, který je vymezen neziskovým způsobem financování. Tzv. příspěvkové organizace jsou apriori označovány za “černé díry”, do kterých tečou nekontrolovatelně veřejné finance, místo toho, aby byla zpracována kritéria pro hodnocení užitků, které jsou za tyto prostředky získány, a celý veřejný sektor byl postaven pod tvrdou veřejnou kontrolu, kterou přímo organizuje veřejná správa.

Veřejná správa a veřejné finance

Zabezpečení základních občanských práv nachází svůj odraz ve stanovení (v každém státě historicky vyvinuté) minimální nebo standardní úrovně veřejných služeb, které jsou “rovnoměrně prostorově alokovány”, tedy občanům zaručeny, a také z veřejných prostředků financovány. Rovnoměrný rozvoj celého územního celku je považován i z hlediska Evropské unie za důležitou podmínku dalšího rozvoje a tato skutečnost je konkretizována programem pomoci zaostávajícím regionům.

Ve státech Evropské unie neexistuje jednotné rozdělení kompetencí mezi jednotlivé úrovně veřejné správy, neexistují tedy jednotné “finanční” proporce mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy a nemůže tedy existovat jednotný optimální model tzv. fiskálního federalizmu. V každém státě je tedy individuálně formulovaná vlastní příjmová základna jednotlivých úrovní veřejné správy s ohledem na jejich kompetence. Úlohu v tom sehrává řada faktorů souvisejících především s historickým vývojem jednotlivých států.

Stále více se prosazuje tendence k překonání ročního horizontu sestavování veřejných rozpočtů ve prospěch dlouhodobějších rozpočtových programů. A hlavně již přechází z učebnic do praxe soumrak indexové metody sestavování veřejných rozpočtů a prostor dostává metoda hledání priorit a s ní související metody nákladů a užitků. Stále více se sestavování veřejných rozpočtů na všech úrovních veřejné správy stává věcí veřejnou.

Hlavním problémem České republiky je dlouhodobější politický tlak na minimalizaci veřejných rozpočtů považovaných za zdroj neefektivnosti národního hospodářství a vysoká míra centralizace rozhodovacích kompetencí způsobily, že se dosud věnovala malá pozornost modernizaci pojetí funkcí veřejných financí a způsobu jejich naplňování. I když byla vyslovena teze o rozpočtových výhledech a programech, nedošlo k jejímu naplnění. Nejvážnější problém zřejmě spočívá v tom, že se obecně nepodařilo zlomit systém “natažené ruky”, a to proto, že se neprosadilo vyhodnocování užitků vzhledem k vynaloženým nákladům. 

Řízení veřejné správy

Řízení ve veřejné správě se věnuje stále větší pozornost a je považováno za rozhodující faktor efektivnosti veřejné správy a zprostředkovaně i veřejného sektoru. Aniž by docházelo k podceňování významu právní regulace jednotlivých procesů, uplatňují se ve stále větším rozsahu poznatky z teorie i praxe řízení, které se osvědčily v řízení ekonomických systémů.

Do běžně používané terminologie této oblasti již pronikly pojmy jako „management veřejné správy“a „marketing veřejné správy“. Operuje se s poznatky o mechanizmu řízení a jeho fázích, o etapách rozhodovacího cyklu, o formách řízení a metodách řízení, zvláště pak o rozhodování, poznatky o výstavě organizačních struktur, kritérií pro dělbu výkonné i řídící práce, o metodách koordinace, ale i o metodách motivace postupně pronikají do praxe řízení ve veřejné správě. Ačkoliv veřejná správa i veřejný sektor nejsou regulovány zákonitostmi trhu, jsou stále více v řízení veřejné správy i veřejného sektoru používány postupy, které jsou vlastní marketingu. Jedná se především o metody průzkumu potřeb a metody public relations včetně metod reklamy, které odpovídají specifikům veřejné správy a veřejného sektoru.

V našem státě se jedná o jeden z nejvíce zanedbaných prvků systému veřejné správy. V důsledku vysoké míry politizace a ideologizace, zejména v letech 1948–1989, se vytratila jistá úřednická profesionalita. Veřejná správa je kritizována především z těchto důvodů: nejsou aplikovány moderní systémy řízení, nízká úroveň horizontální koordinace veřejné správy, bezdůvodná diferenciace jednotlivých úřadů a ministerstev vlády.

Veřejná správa a kontrola

Veřejná kontrola je v České republice často používaným pojmem; obsah tohoto pojmu je však vykládán různě. Obecně však platí, že kontrolní procesy realizované jak státní správou, tak i samosprávou nevytváří systém, ve kterém by docházelo k jasnému vymezení kontrolní povinnosti jednotlivých subjektů, a to jak státní správy, tak i samosprávy. Z hlediska veřejné kontroly byly zjištěny tyto nedostatky: neexistence komplexního a konzistentního systému veřejné kontroly a proto uniká řada procesů právě tohoto systému. Dalším nedostatkem je stávající struktura povinného informačního systému a díky tomu nevytváří pro kontrolní činnost dostatečné objektivní informační podklady. Taky není dostatečně upraven státní dozor ve vztahu k samosprávě.

Ve vyspělých státech (zejména evropských) dochází k právní regulaci těchto kontrolních činností všude tam, kde veřejná správa vystupuje jako subjekt kontrolující činnost jiných subjektů v souvislosti s plněním jejich veřejných povinností, zejména ve stavebním řízení, v živnostenském právu, ve veřejném zdravotnictví a při ochraně životního prostředí. A to z toho důvodu, aby nedocházelo k ohrožení veřejného zájmu, porušení nestrannosti výkonu správy, ale ani k nadměrnému zasahování do autonomie fyzických a právnických osob.

Pracovníci ve veřejné správě

Přípravě pracovníků pro veřejnou správu a komplexnímu pojetí personální práce ve veřejné správě je v zemích Evropské unie (ale nejenom tam) věnována stále větší pozornost pod názvem “řízení lidských zdrojů”. Základní charakteristiky řízení lidských zdrojů je možno shrnout do následujících hesel: Vytváření a realizace řízení lidských zdrojů jako systému, který omezuje výrazně prvek nahodilosti v personální práci a klade důraz na systematičnost a profesionalitu personální práce od školní průpravy až po odchod ze služby ve veřejné správě. Vyrovnání nároků na výkonnost s nároky na oceňování kvantity a kvality výkonu. Uplatňování náročných kritérií výběru a hodnocení pracovníků veřejné správy. Podle nás je důležitá také důsledná apolitizace profesionálních pracovníků veřejné správy, především státní správy jako předpoklad její stability.

Jedním z největších nedostatků v personální práci je nahodilost výběru, neexistence pravidelného hodnocení pracovních výsledků a s tím spojená nestabilita pracovníků. Nestabilita je pak příčinou i důsledkem neexistence přesné definice statutu pracovníka ve veřejné, zvláště pak státní správě, jeho povinností a nároků. Snad by pomohl vznik zákona, který by tyto náležitosti vymezoval.

Širší pojetí reformy státní správy

Největší pozornost věnuje problémům decentralizace veřejné správy, a to proto, že její faktické provedení je rozhodujícím předpokladem pro realizaci podstatné části všech dalších úkolů reformy veřejné správy. Pro celou reformu veřejné správy by však bylo velmi škodlivé, kdyby reforma veřejné správy byla zúžena na problém institucionálního řešení decentralizace.

Dekoncentrované orgány státní správy a detašovaná pracoviště

Příčina vzniku dekoncentrovaných orgánů státní správy a detašovaných pracovišť byla výše dostatečně zdůvodněna. Po hlubší analýze pracovní náplně těchto pracovišť byly rozděleny do dvou skupin.

První skupinu představují orgány, kde je účelné zachovat jejich dekoncentrovanou podobu a tedy i přísné rezortní řízení. Je to dáno buď požadavkem striktní nezávislosti jejich činnosti na územních strukturách, nebo vysokou mírou odborné náročnosti vykonávané činnosti. Přehled těchto pracovišť je uveden v tabulce.

Tabulka č. 1

Pramen : www.mvcr.cz

Z hlediska komplexního řešení reformy veřejné správy je potřebné, aby příslušný ústřední řídící orgán do měsíce po přijetí koncepce navrhl případné úpravy v územní struktuře těchto orgánů vzhledem ke vzniku 14 krajů. Vzhledem k tomu, že se nezvýší množství pracovních činností, není důvodu zvyšovat počet pracovníků. Druhá skupina je tvořena orgány a detašovanými pracovišti, u kterých nebyly shledány důvody pro to, aby nebyly začleněny do orgánů státní správy se všeobecnou působností.

Program zvýšené účinnosti veřejné správy

Předcházejícím opatřením se však zdaleka nevyčerpává řešení problémů účinnosti řízení centrální státní správy. Vzhledem ke složitosti tohoto problému, ale nezbytnosti jeho řešení se doporučuje zpracovat samostatně program zvyšování efektivnosti práce ústřední vlády a spojit ho se zvyšováním efektivnosti ve veřejné správě vůbec pod názvem “Koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě”. Tento program by měl obsahovat minimálně : návrhy na přiblížení organizační struktur jednotlivých ministerstev a ústředních úřadů, statut a organizační řád územních orgánů státní správy, soubor povinně používaných metod při tvorbě řídících nástrojů.

Přechodná etapa reformy veřejné správy

Přechodná etapa reformy veřejné správy bude zahájena po volbách do zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků, předpokládaných v listopadu 2000. K tomuto datu budou vytvořeny krajské orgány samosprávy a státní správy. Ostatní změny budou souviset s přesuny kompetencí z ústřední státní správy do krajských orgánů samosprávy a státní správy, z okresních úřadů na krajské správní úřady a se začleněním specializovaných územních správních úřadů a detašovaných pracovišť do správních úřadů s všeobecnou působností. Krajská samospráva bude dále nadána kompetencemi, které dosud nevykonával žádný orgán veřejné správy, a to zejména v souvislosti s problematikou regionálního rozvoje.

Reprezentantem krajské samosprávy je volené zastupitelstvo kraje. Od něho se odvozuje činnost všech ostatních orgánů krajské samosprávy. Výkonným orgánem zastupitelstva je rada zastupitelstva. V čele zastupitelstva kraje stojí jeho předseda, kterému také podléhá aparát kanceláře zastupitelstva kraje, realizující úkoly stanovené zastupitelstvem a radou, případně komisemi, pokud mají svěřenou výkonnou pravomoc. Kromě vyhrazených kompetencí může zastupitelstvo kraje některé kompetence přenést na jiné orgány krajské samosprávy, zejména na radu zastupitelstva.

Zastupitelstvo kraje není podřízeno ústředním orgánům ani nadřízeno zastupitelstvům obcí. Předpokládá se však, že zákon svěří zastupitelstvu kraje určité koordinační funkce ve vztahu k obcím, např. v souvislosti s přerozdělovacími procesy v rámci regionálního a místního rozvoje.

Koncepce reformy veřejné správy předpokládá uskutečnění voleb do krajských zastupitelstev na základě volebního systému poměrného zastoupení. Tento systém se pokládá za výhodnější vzhledem k neexistenci klasického systému dvou stran v ČR, kde by většinový systém mohl vést k výraznému zkreslení rozložení politických sil.

Kromě toho na regionální úrovni odpovídá uplatnění systému poměrného zastoupení i současným evropským trendům. Pro omezení politické roztříštěnosti krajského zastupitelstva se doporučuje stanovení volební klauzule poněkud nižší než ve volbách do Poslanecké sněmovny. Doporučuje se 3 %.

Počty členů zastupitelstva kraje stanoví zákon o působnosti a orgánech vyšších územních samosprávných celků diferencovaně podle počtu jejich obyvatel se záměrem umožnit podíl na rozhodování krajské samosprávy většímu počtu obyvatel, kteří po získání zkušeností z činnosti orgánů samosprávy mohou napomoci řešení současné absence zkušených lidí pro ústřední správu. V krajích do 600 tisíc obyvatel se navrhuje rozpětí 50-60 členů zastupitelstva, ve skupině krajů do 900 tisíc obyvatel do 60-70 členů a v krajích nad 900 tisíc obyvatel a v hl. m. Praze 70-80 členů zastupitelstva kraje.

Připravované územní rozdělení územně vyšších správních celků

Karlovarský kraj

Plzeňský kraj